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制度創新與青海國家草地生態畜牧業試驗區建設
來源: 省社科聯網
作者:
發布時間: 2017-03-15 11:08:08
編輯: 韓學歷

  李雙元 羅增海

  一、問題的提出

  青海省自然資源富集、生態環境獨特、民族文化多元。青海牧區,一是自然資源豐富但生態脆弱,這里不僅是我國長江、黃河和瀾滄江的發源地,即“三江源”,而且在全球生態和氣候體系中都占據重要地位,屬于真正“傷不起的地方”;二是經濟發展水平低,社會事業相對滯后,屬于急需要加快發展的地方。這其實是一對尖銳的矛盾體。經濟發展與生態保護的矛盾在這里得到了最鮮明、最深刻的體現。受到自然條件的限制,草地畜牧業不僅是這一地區農牧業的主體,也是國民經濟的優勢產業。畜牧業的規模和發展水平,不僅決定著當地農牧民的收入和生活水平,也影響著國民經濟發展的總體水平。而畜牧業的發展方式,不僅直接影響該產業發展的質量、效益和可持續性,更有可能對高原生態環境,尤其是草原生態系統造成重大影響。因此,探索既能發展經濟,促進牧區農牧民脫貧致富,又能保護草原生態環境,實現生態與經濟協調的草地生態畜牧業發展模式,顯得尤為重要和迫切。

  可喜的是,青海在全國草地生態畜牧業建設方面邁出了第一步。自2008年在牧區六州開展生態畜牧業建設以來,畜牧業發展方式轉變進程進一步加快,牧民傳統觀念進一步轉變、收入進一步提高、生活進一步殷實,社會進一步和諧。有了前期生態畜牧業建設奠定的生產基礎、生態基礎、產業基礎、技術基礎、群眾基礎和經驗基礎,2014年6月農業部正式同意將青海省設立為“全國草地生態畜牧業實驗區”(以下簡稱試驗區),這使青海草地生態畜牧業建設上升為國家戰略,成為青海奮力建設生態文明先行區的“新引擎”,必將有力的加快生態文明先行區建設的進程。但是,草地生態畜牧業建設中也面臨著一些不容忽視的挑戰,即從宏觀層面講,青海如何實現經濟發展、生態保護和民生改善的協調統一,走出一條具有高原特色、青海特點、全國同類地區可借鑒的草地生態畜牧業可持續發展之路;從中觀層面講,如何實現牧區六州之間、牧區與農區之間區域協調發展,避免試驗區建設中的步調不一致、進展不均衡的問題;從微觀層面講,如何實現“生產、生活、生態”共贏,實現牧業增效、牧民增收、生態良好的發展基礎和同步建成全面小康社會的發展目標。要破解這些難題,惟有制度創新。

  二、制度與試驗區建設

  試驗區的設立,是農業部對青海是我國重要的生態屏障和青海省實施生態文明先行區建設取得顯著成效的再肯定,也是青海省進一步深化省情再認識的結果,也是青海省踐行科學發展觀的具體戰略舉措。通過制度創新,進一步優化生產資源配置,有效改變生產要素的相對價格,降低畜牧業經營主體之間的交易費用,提高牧民組織化程度,提升抵御市場風險和自然風險的能力,轉變畜牧業生產方式,夯實畜牧業發展基礎,從根本上改變“靠天吃飯”的局面,實現牧業增效;通過制度創新,進一步強化制度實施機制,做到“人盡其才、物盡其用、地盡其力”,拓寬牧民增收渠道,使牧民的得利問題得到有效解決,進一步提高牧民參與草地生態畜牧業建設的積極性和主動性。同時,也約束畜牧業經營主體按照制度規則安排生產生活,避免“免費搭車”現象和過度超載放牧,實現人與自然和諧;通過制度創新,改變畜牧業經營主體,特別是牧民的傳統觀念,使牧民生產、生活方式向有利于草地生態畜牧業可持續發展方向轉變,強化試驗區建設的群眾基礎。

  三、制度非均衡與草地生態畜牧業發展面臨的困境

  所謂制度非均衡,簡單來說就是制度供給與需求不均衡。就草地畜牧業制度的非均衡來講,是指相對于草地畜牧業發展對制度的需求而言,草地畜牧業發展的制度供給不足或過剩,即一些制度有效供給不足,不能滿足草地畜牧業發展的需要;而另一些制度又供給過剩或不合時宜,對草地畜牧業的持續發展產生阻礙作用。

  (一)2008年青海省開始進行生態畜牧業建設試點以前,主要表現為草地畜牧業制度供給不足

  有學者認為,近年來,青海省為解決牧區生態保護與牧民增收的困境,做了許多探索和努力,諸如草原建設、劃區輪牧、以草定畜、移民工程等,但均沒有取得預期效果(鄧本太,2010)。導致青海草地畜牧業不可持續的原因是多方面的,但草地畜牧業制度供求的非均衡無疑是最重要的因素。

  1、正式制度供給不能滿足草地畜牧業發展要求。一是青南牧區“四配套”制度。從1990年啟動實施,2002年結束,是以解決牲畜“溫飽”問題為主攻方向,重點建設一批牧戶定居點、草原圍欄、人工種草、牲畜棚圈相配套的防災、減災基地,實現該地區草地畜牧業的穩定發展。有研究表明,通過制度實施,草地畜牧業生產防災體系基本建成,防災能力明顯提升。但是,牧民參與度不高,進而造成了“四配套”制度的預期制度績效沒有完全實現,影響了該制度的繼續實施(灑文君,2004)。該項制度設計的不足主要表現在:第一,項目實施主要由政府和技術部門實施,忽視了牧民的參與,致使實施主體與受益主體信息不對稱、交易費用高,影響了項目實施的契合度和滿意度;第二,項目實施主要切入點僅是解決草地畜牧業生產條件改善,沒有觸及經營方式的變革,制度合力有限,影響了制度績效。二是劃區輪牧、以草定畜制度。在畜牧業制度和畜牧業制度變遷中,草地產權制度是畜牧業經濟制度中最重要、最核心的制度,草地產權制度的創新是最重要的制度創新。研究表明,青海六州牧區普遍存在著牧民生活困難、牧業發展緩慢、牧區生態惡化的突出矛盾,與農業不同的是牧區這一問題的形成與畜牧業的發展方式和生態環境變化有著直接的關系(鄧本太,2010)。也就是說,在青海牧區現有人口、資源環境約束條件下,如果不進行草地經營制度創新,還是按照一家一戶分散經營,就無法克服畜牧業生產中交易費用過高的問題,也無法在真正意義上實現“劃區輪牧、以草定畜”,牧民只有增加養畜數量以彌補已有政策的不足。三是生態移民制度。結合生態治理項目實施的一些移民工程,由于工程涉及面廣,涉及到人的生產、生活等方方面面,加之政府資金投入有限、牧區城鎮產業帶動力弱、牧民綜合素質低、自然環境制約等影響,后續產業發展十分困難,生產方式轉變在有的地區反而使牧民失去生產活動,沒有取得預期的效果(鄧本太,2010)。究其原因,主要是正式制度供給不足、正式制度與非正式制度不能很好匹配、制度實施機制不能保證制度的有效落實等,進而造成制度績效不佳。

  2、非正式制度供給不能滿足草地畜牧業發展要求。

  藏族是一個全民信奉藏傳佛教的民族。藏傳佛教文化中有許多敬畏自然、保護生命及人與自然和諧的認同思想。但是,由于傳統生產方式、家庭分散經營等原因,牧民收入增長緩慢,青海牧區也是貧困人口的集中區域。在牧民收入水平低、人口不斷增長、社會發展相對滯后的約束條件下,超載放牧仍是傳統生產方式下的唯一“合理”選擇。牧民看似合理的行為選擇有其更為深刻的制度根源,這就是傳統生產方式所產生的“路徑依賴”甚至“鎖定”。要改變傳統生產方式,首要任務是改變傳統生產理念,逐步樹立現代市場經濟理念。遺憾的是,雖然政府和相關部門對于提高牧區人力資本水平做了大量工作,取得了顯著成效,但相對于現代市場經濟的發展要求來講,傳統牧民還遠遠不能適應現代草地畜牧業發展的要求,致使牧民非正式制度的約束對草地畜牧業發展的影響依然存在。因此,要在人們的習慣、信念、價值觀及意識形態中溶入科學發展觀、四個全面戰略布局和五大發展理念將是一個長期的過程。

  (二)2008年生態畜牧業建設試點到2014年青海國家草地生態畜牧業試驗區設立,主要表現為強制性制度變遷力量大于誘致性制度變遷力量

  自2008年起,青海大力推進生態畜牧業建設,生態畜牧業合作社應運而生;2008-2009年,青海在玉樹、果洛、黃南、海南、海北、海西牧區六州的七個純牧業村進行了生態畜牧業合作社建設的試點工作;2010-2011年,青海在牧區六州的30個村開展了示范村建設工作,并啟動了600多個村的生態畜牧業合作社組建工作;2012年,青海牧區六州30個縣的883個純牧業行政村實現了生態畜牧業合作社的全覆蓋;2013-2014年,青海生態畜牧業合作社以提高運行效率為核心強化建設。截止2014年底,全省共組建961個生態畜牧業合作社,入社牧戶11.5萬戶,牧戶入社率達72.5%(青海省全國草地生態畜牧業試驗區總體規劃,2016)。

  經過6年的生態畜牧業建設,牧民組織化程度顯著提升、牧民收入明顯增加、畜牧業生產條件得到改善、畜牧業資源利用率明顯提高、畜牧業經營方式逐步轉變、畜牧業綜合生產能力得到提升、生態環境持續好轉、人與自然趨于和諧。但是,在短短時間內實現883個牧業村生態畜牧業合作社全覆蓋,速度之快,令有些牧業村準備不足,這為日后進一步提升合作社運行效率帶來了困難,難點就在于有些合作社從一組建就變為空殼,結果就出現了“1/3運轉良好,1/3勉強運轉,1/3名存實亡”的發展現狀。究其原因,政府強制性制度變遷力量過大,基層誘致性制度變遷力量過小,導致強制性制度變遷與誘致性制度變遷不協調、不契合,制度變遷所帶來的利潤與預期制度績效還有較大差距。正因為誘致性制度變遷動力不足,使合作社在轉變經營方式上還未探索出一條比較成熟的具有高原特色、青海特點、全國其他牧區可借鑒的草地生態畜牧業發展之路。

  (三)2014年青海國家草地生態畜牧業試驗區設立之后,主要表現為草地畜牧業制度實施機制不健全

  自2014年6月農業部正式同意將青海省設立為“全國草地生態畜牧業試驗區”以來,省級層面相繼出臺了有關政策和總體規劃,即《青海省人民政府辦公廳關于推進全國草地生態畜牧業試驗區建設的意見》(2015)、《青海省人民政府辦公廳<關于推進全國草地生態畜牧業試驗區建設的意見>分工方案》(2015)、《青海省農牧廳關于全國草地生態畜牧業試驗區建設試點工作方案的通知》(2015)、《青海省農牧廳關于全國草地生態畜牧業試驗區建設試點工作績效考核方案(試行)的通知》(2015)、《青海省全國草地生態畜牧業試驗區總體規劃》(2016)等。這些制度的頂層設計為青海省推進全國草地生態畜牧業試驗區明確了方向和創新舉措,即集中利用6年時間,按照先行試點、示范推廣、全面提升三步走思路,通過生產要素整合、資源優化配置和發展政策匹配等有效手段,以牧區六州為主體,以西寧市和海東市為補充,在草原生態保護、新型經營主體培育、草地生態畜牧業集約化經營、草畜聯動、多元化服務和產業化發展機制等六方面探索創新,形成一批全國可復制推廣的草地畜牧業轉型升級經驗(青海省全國草地生態畜牧業試驗區總體規劃,2016)。要實現試驗區建設的目標,既需要正式制度與非正式制度的匹配,又需要良好的制度實施機制。但從目前試驗區建設的進展來看,各地進展不一、良莠不齊,海西蒙古族藏族自治州天峻縣新源鎮梅隴生態畜牧業合作社從建立之初到現在一路行穩致遠,最早創造了股份合作制的經營模式,取得了生態保護、經濟發展和民生改善三者共贏的顯著成效,是青海草地生態畜牧業建設的典范;黃南藏族自治州澤庫縣寧秀鄉拉格日生態畜牧業合作社從一個后進社一躍而成為省級示范社,探索了一條貧困地區實現生態保護、經濟發展、民生改善和牧民脫貧四者共贏的“拉格日模式”。但是,為什么一些原來基礎較好的合作社發展,甚至走在全省前列的合作社止步不前?為什么同樣在貧困地區的一些合作社多年發展沒有起色?問題的關鍵就是沒有建立一套具有“激勵相容”功能的實施機制,不能采取有效措施激發和約束微觀主體的行為活動,致使試驗區建設急需制度創新。

  四、制度創新:青海國家草地生態畜牧業試驗區建設的必然選擇

  從目前試驗區建設的情況來看,筆者認為制度創新主要從正式制度創新、非正式制度創新和實施機制創新三個方面全面創新,充分發揮制度創新的績效,按期實現試驗區建設的戰略目標。

  (一)正式制度創新與試驗區建設

  《青海省全國草地生態畜牧業試驗區總體規劃》對試驗區的機制創新作了明確規定,但試驗區建設在全國是首個,沒有現成的機制可以復制,就需要在實踐中不斷推進制度創新。具體來講:一是省、州、縣、鄉各級政府部門要以制度創新為主線,做好相應制度的設計。省級層面要根據各地的實踐,系統總結各地實踐中符合經濟發展的一般性規律,并及時創新相關制度安排,以便更好地指導地方實踐;州、縣級層面要分別按照省、州級層面的制度規定和自己的功能區劃定位,結合地方實際強化制度創新,使制度設計更能夠符合地方發展,切不可將省、州級制度安排照抄照搬;鄉級層面是具體機制的創新實踐者,一定要按照上級部門的制度規定,結合鄉情創造性的探索發展機制,總結實踐經驗。二是《總體規劃》所提出的六大機制創新中,草原保護制度創新中要抓住草原承包經營權確權、以草定畜和草原補獎機制創新三個方面;新型農牧業經營主體培育制度創新,重點要探索生產型經營主體和服務型經營主體扶持約束、人力資本投資機制創新;集約化經營制度創新,重點抓住以合作社為主的微觀經營主體的經營模式創新,允許多元化,不可一刀切;草畜聯動制度創新,重點抓住基于草畜平衡的動物性生產與植物性生產相匹配、緊結合、暢流通、有循環的機制創新;產業化發展制度創新,重點抓住合作社或聯合社開展“種養加銷”一體化和工商資本開展農牧產品加工機制創新。

  (二)非正式制度創新與試驗區建設

  青海牧區牧民非正式制度變遷相對滯后,傳統生育觀、勞動力不愿輸出、草地不愿流轉、接受新生事物能力弱等因素影響了試驗區建設的進程。因此,非正式制度創新的路徑是:創新新型職業牧民培訓機制,以合作社為載體,通過組織學習、技能培訓、觀摩等形式,通過引進來和走出去相結合,重點將一批“牧區能人”培養成為有文化、懂技術、會經營的職業牧民,并通過其傳幫帶作用,提高牧民的整體素質;創新牧民勞務輸出機制,切實改變牧民不愿輸出和不敢輸出的問題。通過勞務輸出,拓展牧民視野、增加牧民收入、增強牧民技能、轉變傳統觀念;創新黨的強農惠農富農政策和科普知識宣傳機制,以強化村兩委班子建設為抓手,重點宣傳科學知識和黨的大政方針政策,使黨的聲音和惠民政策家喻戶曉,以增強牧民對科學技術知識的接受能力和參與美麗牧區建設的積極性;創新大學生領辦合作社機制,以良好的扶持政策和選拔機制為切入點,吸引一批懂“藏漢雙語”的優秀大學生加盟合作社。既要發揮大學生的智力優勢,提升合作社的規范程度和運行效率,加強對牧民的宣傳教育作用,加快牧民觀念的轉變進程,又要發揮大學生的典型示范作用,通過“現身說法”吸引更多的優秀人才參與到合作社建設當中。

  (三)實施機制創新與試驗區建設

  不論是正式制度還是非正式制度,其形成之后都面臨如何強化實施的問題。在現實生活中,制度的具體落實幾乎總是由第三方進行的。制度實施機制對制度的績效與功能的發揮具有至關重要的作用。實施機制在落實《青海省全國草地生態畜牧業試驗區總體規劃》的過程中非常重要,相對于制度頂層設計的難度而言,難的是如何有效實施制度。從制度功能實現角度看,建立具有激勵與約束功能的執行機制是實現制度功能的必備要素,讓微觀行為主體在經濟活動時平衡成本與收益,讓微觀行為主體認識到執行制度是劃算的或違規變得不劃算為制度內在規定性。因此,在全面落實正式制度創新或非正式制度創新的過程中,必須建立相應的制度實施機制。具體來講:按照試驗區總體規劃的要求,省、州、縣、鄉四級根據功能區定位緊緊圍繞總體規劃提出的六大機制創新,以強化完善制度自行實施和第三方實施機制為核心,確保資源整合、優化配置、草畜平衡、經營主體培育、經營模式優化與創新、人力資本投資、產業化發展等重點任務順利實施。

                                                            (作者簡介:李雙元,青海大學財經學院教授、碩士生導師;羅增海,青海省農牧廳青海國家草地生態畜牧業試驗區教授。)

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